Панацея или провал: опыт введения накопительного уровня пенсионной системы в разных странах мира

  Эксклюзив delo.ua  Кабмин рассчитывает введение второго, накопительного уровня пенсионной системы в 2019 году. Delo.UA разбиралось, как эта реформа проходила в других странах.

В октябре этого года народные депутаты после долгих публичных дискуссий и конфликтов приняли пенсионную реформу, инициированную премьером. Тем не менее, в большинстве своем реформа касалась изменений действия в нынешней солидарной пенсионной системе, тогда как такой важный аспект как обязательный накопительный уровень упоминался лишь в планах на 2019 год. В Кабмине рассчитывают, что ко второму уровню привлекут иностранные пенсионные фонды. Как бы там ни было, но второй уровень пенсионной системы будет очень затратным и воспринимается экспертами неоднозначно. Delo.UA попыталось разобраться, как такие проблемы решались в других странах, а также какие существуют механизмы введения второго уровня пенсионной системы.

Латиноамериканский эксперимент

Вопрос второго уровня пенсионной реформы — обязательных накопительных отчислений граждан — является достаточно новым не столько для Украины, сколько для всего мира. Впервые такую систему ввели в 1980-м году в Чили, и на протяжении семи лет они были единственными в мире, кто решился на этот шаг. Первые 20 лет к такому подходу присоединялось не так уж и много стран (на сегодняшний день второй уровень пенсионной системы действует в 36 странах мира). Среди них можно определить частично пересекающиеся две группы: зажиточные страны ОЭСР, а также большинство стран Латинской Америки.

Последние стали возможностью взглянуть на возможные результаты пенсионной реформы для развивающихся стран, учитывая риски неокрепших экономик с проблемами государственного управления. Результаты по региону существенно отличаются. Если пионеры обязательных накопительных пенсионных фондов, Чили и Перу, показали хорошие результаты, то в других странах возникли свои проблемы с имплементацией. В Колумбии и Мексике пенсионная реформа привела к тому, что вместо роста общенационального пенсионного фонда, он начал постепенно сокращаться, тогда как граждане Аргентины и Боливии оказались под давлением поднявшихся налоговых ставок, что не добавило популярности системе, а также привело к частичной тенизации доходов.

Вместе с тем большинство стран почувствовало косвенное влияние новообразованных пенсионных фондов, фактически давших жизнь местным фондовым рынкам.

Огромный ресурс для инвестиций был также по разному использован, в зависимости от моделей управления этими фондами (государственные/негосударственные, а также зависимо от возможностей внешних инвестиций), но все же он оживил финансовую активность в странах региона.

В отчете ОЭСР по поводу пенсионных реформ в Латинской Америке организация признала наличие проблем во введении "второго уровня", однако подчеркнула, что проблемы заключаются не столько в системе, сколько в ее имплементации. Эксперты отметили необходимость четкого выбора между одной из двух моделей: либо централизованной с минимальным количеством государственных накопительных фондов, либо же конкурентной — с максимально простым доступом фондов к рынку. Промежуточные варианты не позволяют удешевить обслуживание накоплений для граждан ни через эффект масштаба и социальные программы, ни через конкуренцию. Кроме того, должна быть обеспечена максимальная прозрачность инвесторов для поддержания доверия вкладчиков — иначе система имеет большие риски послужить поводом для ухода доходов работников в тень. И наконец государство должно обеспечить регуляторные и коммуникационные предпосылки для деятельности фондов. Первое обеспечит максимальную легкость активности как фондов, так и инвесторов, а второе ознакомит население с преимуществами и недостатками тех или иных способов накопления.

Стремясь в Евросоюз — опыт Польши

Сами термины первого, второго и третьего уровня (pillars) пенсионной системы были определены Всемирным банком в 1998 году. Это было связанно с попыткой центрально-европейских стран провести структурные реформы с минимальными рисками для населения. Проведение пенсионной реформы стартовало практически во всех странах региона — от довольно развитых Чехии и Словении, до более кризисных Румынии и Болгарии. Несмотря на отличия в предпосылках, страны объединяли евроинтеграционные стремления и огромные проблемы с негативным приростом населения, что подталкивало их к как можно скорейшему изменению пенсионной системы. Изменения были подобные во всех странах, потому показательным можно считать опыт Польши, где реформа прошла по самым стандартным условиям.

К реформе пенсионная система Польши подошла с плохими предпосылками и тяжелым наследием стабилизационных изменений начала 90-х. Главной мотивацией реформы 1999-го стало сокращение госрасходов на пенсии, хотя побочные эффекты в виде возникновения рынка капитала также брались во внимание. Особенностью польской пенсионной реформы стал широкий уровень ее поддержки как среди элит, так и среди простых граждан. К тому же ее не пытались менять исходя из политической конъюнктуры. Так, реформу начало левоцентристское правительство, однако даже после прихода к власти правых реформа продолжалась согласно графику. Кроме того, введение второго уровня широко поддерживалось "Солидарностью", что добавило общественного доверия к изменениям. Распределение между первым и вторым уровнем пенсионной системы изначально было сдвинуто в сторону второго, без постепенного повышения его удельного веса.

В целом центрально-европейские страны взяли за основу ту самую чилийскую схему, добавив к ней переход от солидарной системы, добровольный накопительный уровень, а также расширив охват социальной пенсии на некоторые группы работников (шахтеры, фермеры и т.д.) В некоторых странах региона апробировалась система страховых платежей, однако позднее она сводилась к непосредственно накопительной системе.

Тяжелые предпосылки, успех прежних реформ и желание присоединиться к ЕС заставило правительства перейти на накопительную систему с максимальной скоростью.

Это помогло избавиться от ловушки старения населения в будущем, способной сделать реформу очень дорогой для населения. Однако эта же поспешность вызвала и немалые проблемы для государств в ближайшем будущем.

Не выдержали натиска

После первой волны реформ в конце 90-х, в 2010-2012 регион охватила новая волна — уже связанная с корректированием негативных последствий от реформы. Заданные соотношения солидарной и обязательной накопительной системы (или же слишком быстрый темп роста этого соотношения в пользу второго уровня) привели к существенному давлению пенсионных фондов на государственный бюджет.

Страны просчитались с объемом социальных пенсий, а также с количеством людей, оставшихся на солидарной системе по причине возраста (для них переход на накопительную систему был бы уже нецелесообразным).

Так или иначе многие страны начали корректировать свои программы с учетом новых реалий, часто противодействуя масштабному внутреннему давлению.

Вторая волна реформ началась в Чехии, где на протяжении шести лет с 2010 осуществлялись постоянные корректировки второго уровня, а также пересмотры категорий попадающих под социальное пенсионное обеспечение. В 2011 практически одновременно запустились пересмотры в пенсионных системах Румынии, Словакии и Польши. Поляки решили с 2012 года уменьшить сбор на второй уровень с 7,3% аж до 2,3%. При этом ставку решили постепенно подымать до 2,8% в 2013 и продолжать ежегодное повышение до 3,5% в 2017. Такое кардинальное падение ставки на второй уровень было осуществлено для параллельного поднятия взноса в первый уровень до 5%, однако к 2017-му оно должно было опуститься до 3,8%. Также была реформирована система налогообложения для третьего уровня пенсионной системы (добровольных накоплений). Этим правительство надеялось стимулировать компенсацию сокращения удельного веса второго уровня, при этом пополнив дефицит, созданный дырой в первом уровне.

Подобные коррективы в реформы были внесены также в Словакии и Румынии, где, как и в Польше, власть столкнулась с большим сопротивлением со стороны общества и политиков, ранее имплементировавших эту реформу. Однако несмотря на разговоры об "откате" реформы, эти изменения более похожи на корректировку с поправкой на экономические возможности страны. Более того, эксперты Всемирного банка предполагают, что такие коррективы, наоборот, помогут быстрее достичь большего охвата пенсионеров именно через накопительную систему.

Куда хуже события обернулись в Венгрии, где в 2010 году решили временно отказаться от уже введенного второго уровня. В 2011-м в Будапеште сменили риторику на "заморозку" (что означало фактическое прекращение существования накопительной системы, однако формально деньги на счетах закреплялись за людьми в случае введения системы опять). Такие решения были приняты для преодоления бюджетного дефицита, появившегося в том числе и из-за растущей дыры в пенсионном фонде страны. Однако такие действия грозят больно ударить по стране в будущем, когда старение населения даст еще более очевидные результаты. Тогда солидарная система окажется еще большим грузом на госбюджет, а пространства для маневра на переход ко второму уровню может стать значительно меньше.

От нефтедолларов к накоплениям

Вот у кого хватает пространства для введения второго уровня пенсионной системы, так это у петрократий с высоким уровнем дохода от продажи энергоресурсов. В этом смысле не является исключением и Казахстан, где еще с 1998-го года начали свою пенсионную реформу с переходом на трехуровневую систему (параллельно с Центральной Европой). Сейчас в Казахстане около 8 миллионов человек имеют счета второго уровня, а около 50 тысяч счета третьего уровня. Фактически в государстве полностью имплементирована система обязательных накопительных счетов. При этом первый уровень финансируется напрямую из государственного бюджета, а не привязывается к прямому налогу с доходов граждан. Второй же уровень формируется следующим образом: 10% со своего дохода вносит сам работник, а еще 5% от ежемесячного дохода работника могут оплачиваться со стороны работодателя в случае тяжелых или вредных условий труда.

При этом в стране сохраняется разный пенсионный возраст для женщин и мужчин (58 и 63 года соответственно), а также существует довольно широкий спектр социальных пенсий. Все это обеспечивается преимущественно именно благодаря тому, что львиную долю расходов направлено непосредственно на государственный бюджет, имеющий немалые доходы от сборов с добычи энергоресурсов.

Менее успешная история введения второго уровня произошла в другой богатой на энергоресурсы стране — России. Там ранее введенная трехуровневая система попала под пересмотр в 2013-2015 годах. Тогда трудовая пенсия (солидарная система) была заменена на страховые платежи. Таким образом, изменилась формула расчета пенсии для первого уровня, а гражданам дали выбор между страховой системой или же накопительной. При этом ставки для накопительных взносов составляли 6%, тогда как страховая часть не попадала под налог. Сама реформа вызвала определенное недоумение у части экспертной среды, так как фактически отказалась от параллельной двухуровневой системы, дав возможность выбирать только одну из альтернатив (при накопительной, однако, взносы в солидарную систему оставались).

В итоге из-за непонимания среди населения, а также низкой конкуренции между фондами сложно констатировать удачное проведение реформы даже в случае массового выбора накопительной системы.

Украина, безусловно, задержала свою пенсионную реформу, анонсируя ее начало лишь 20 лет спустя после того, как эти шаги были пройдены ее соседями. Однако в этом кроется и определенное преимущество — мы можем взглянуть на реформу в эволюционной ретроспективе, понять, где кроются опасности и вызовы. Определенно, если государство планирует введение второго уровня уже с 2019 года, то эти риски должны быть просчитаны уже сейчас. Иначе Украина рискует пополнить список неудачных кейсов, вместо создания еще одной истории успеха.

Автор: Александр Кострыба, Международный обозреватель