Заключение к проекту Закона Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)"

   
   
   Проектом Закону України пропонується внесення змін до Конституції України в частині правосуддя. Так, змінами до статті 125 Конституції України, зокрема, передбачається, що Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України та з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
   
   Запропонованими проектом Закону змінами фактично ліквідовується Верховний Суд України та утворюється Верховний Суд, роль якого значно посилюється в системі судоустрою.
   
   При цьому залишено поза увагою рекомендації, які 23 жовтня 2015 року затвердила Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія), відповідно до яких запропоновано адміністративні суди виділити в автономну судову систему.
   
   Вищий адміністративний суд України, здійснивши аналіз положень проекту Закону, вивчивши висновок Венеціанської комісії, взявши до уваги досвід країн сталої демократії (Німечинна, Польща, Литва, Нідерланди, Франція, інші), не може погодитись із запропонованими змінами з огляду на таке.
   
   Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
   
   Таким чином, діяльність держави повинна бути спрямована на забезпечення дотримання всіх встановлених прав та свобод людини. Важливу роль у захисті прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб відіграє адміністративна юстиція.
   
   У міжнародному правовому полі адміністративна юстиція розглядається як необхідний елемент правової держави щодо гарантованості прав і свобод громадян від неправомірних дій органів публічної та виконавчої влади. Тому адміністративну юстицію слід розглядати як надзвичайно важливий процесуально-правовий інструмент у сфері повноцінного здійснення і захисту конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян.
   
   Водночас окремі положення законопроекту несуть у собі реальну загрозу незалежності системи адміністративної юстиції, що призведе до порушення конституційних прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб.
   
   Наразі система судів загальної юрисдикції будується за принципом територіальності та спеціалізації. Серед вищих спеціалізованих судів функціонує Вищий адміністративний суд України, який є судом касаційної інстанції у вирішенні публічно-правових спорів.
   
   Разом із тим редакцією частини четвертої статті 125 законопроекту передбачено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Відповідно у запропонованій редакції проекту змін до Конституції України визначено лише існування самих адміністративних судів і жодним чином не згадано про окрему систему таких судів.
   
   При цьому під час усного слухання в Конституційному Суді України щодо відповідності статтям 157, 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), яке відбулося 12 січня 2016 року, Голова Верховного Суду України, даючи пояснення на питання, як він особисто уявляє судоустрій в Україні за умови, що проектом передбачено існування адміністративних судів і при цьому повинна бути автономна система адміністративних судів, то він відповів, що окружні адміністративні суди та апеляційні адміністративні суди мають залишитися, а касаційною інстанцією в адміністративних судових справах повинен бути Верховний Суд України.
   
   Таким чином, ніякої автономії адміністративних судів в Україні не буде.
   
   Для підвищення ефективності здійснення адміністративного судочинства адміністративні суди повинні бути виокремленні в автономну систему. Очолювати вертикаль адміністративних судів повинен лише єдиний касаційний адміністративний суд, який буде наділений повноваженнями перевіряти внутрішню організацію роботи всіх адміністративних судів, визначати методичну, статистичну, методологічну складові діяльності судів адміністративної юстиції, напрацьовувати єдині підходи та правові позиції в окремих категоріях судових справ і не бути касаційною інстанцією в будь-яких інших судових юрисдикціях тощо.
   
   Моноцентрична організація судової системи, над чим зараз активно працюють фахівці Адміністрації Президента та Верховного Суду України, на чолі з Верховним Судом України лише послаблюватиме системність адміністративних судів, що, у свою чергу, не дозволить зміцнити їх автономію в судовій системі, а призведе до уніфікації всіх судових процесів (крім кримінального), що є процесуальним абсурдом.
   
   Виключно адміністративний судовий процес базується, зокрема, на таких принципах, як офіційне з'ясування всіх обставин у справі, верховенство права тощо. Відповідно до закону судді адміністративних судів є активними учасниками судового процесу, вони не є просто арбітрами, як судді судів цивільної та господарської юрисдикцій. Судді адміністративних судів самостійно можуть витребовувати докази, навіть коли цього не вимагають сторони, вони не приймають відмову від позову, якщо мають сумнів, що така відмова порушить права третіх осіб, що є додатковою процесуальною гарантією захисту законних прав людини, тощо.
   
   Тому запропонований законопроектом підхід до побудови системи адміністративних судів не ґрунтується на конституційних принципах та приписах, в яких людина визнається в Україні найвищою соціальною цінністю, а визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язком держави.
   
   У кінцевому результаті таке формування системи судоустрою призведе до підпорядкування адміністративної юстиції принципам загальної юрисдикції та повністю знівелює можливість її існування на основі саме європейських принципів і стандартів.
   
   Автономна система адміністративних судів повинна забезпечувати можливість розгляду справ у сфері публічно-правових відносин починаючи з першої інстанції, із можливістю апеляційного перегляду рішення, та завершуючи касаційною інстанцією, якою повинен стати суд касаційної (найвищої) інстанції, рішення якого буде остаточним, а не буде переглядатися Верховним Судом України, як це відбувається зараз.
   
   Зважаючи на специфічність публічно-правових відносин, де однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, автономна система адміністративних судів на чолі з вищим касаційним адміністративним судом забезпечить можливість реального захисту прав, свобод та законних інтересів у сфері публічно-правових відносин та створить реальний, дієвий механізм забезпечення незалежності адміністративних судів від будь-якого політичного впливу, а також від впливу та свавілля виконавчої та законодавчої влади.
   
   На хибність підходу в законопроекті щодо визначення статусу Вищого адміністративного суду України неодноразово вказувала Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія), рекомендації якої полягають у необхідності посилення процесуальної ролі Вищого адміністративного суду України, закріпленні за ним статусу єдиного касаційного суду, найвищого суду в автономній адміністративній судовій системі, як це є у багатьох європейських країнах.
   
   Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія) у своєму Висновку щодо запропонованих Конституційною комісією змін до Конституції України у сфері правосуддя від 26.10.2015 N CDL-AD(2015)27 підтримала свою попередню позицію, що передбачає існування системи спеціалізованих адміністративних судів, вказавши на доцільність автономії системи адміністративних судів.
   
   9 листопада 1995 року Україна набула статусу держави-члена Ради Європи, що насамперед є зобов'язанням для держави дотримуватись визначених у документах Ради Європи норм і правил.
   
   Взаємодія України з Венеціанською комісією є ефективною формою використання науково-експертного досвіду Ради Європи з метою приведення законодавства України у відповідність зі стандартами європейського права. Хоча її рекомендації не мають обов'язкового характеру, однак з огляду на ту роль, яку відіграє цей поважний орган на міжнародній арені, та на її загальновизнану репутацію, консультативні висновки Венеціанської комісії не можуть бути проігноровані Україною.
   
   У своїх настановах Венеціанська комісія докладно роз'яснює зміст загальновизнаних демократичних цінностей, принципи роботи органів державної влади, функціонування законів, норми права та форми контролю за їх виконанням, що за своїми змістом і формою повинні бути максимально наближені до європейських стандартів.
   
   У згаданому висновку Венеціанської комісії встановлено, що закріплення в Конституції України адміністративних судів (пункт 5 статті 125), які вже є в Україні, є схвальним; з точки зору прав людини, адміністративна юстиція є важливим елементом у процесі контролю за ефективністю державного управління.
   
   Адміністративні суди, здійснюючи судочинство, захищають права людини від порушень і зловживань з боку публічної адміністрації. Саме в цьому їх цінність у правовій державі. Як самостійна спеціалізована гілка судової влади вона обумовлена потребами розвитку економіки, соціальних проблем; вона відображає інтерес і суспільства, і окремих членів у посиленні судового контролю над діяльністю органів виконавчої влади, законністю прийнятих ними управлінських рішень, що стосуються прав і свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб.
   
   За таких обставин ідеї щодо створення тільки судів загальної юрисдикції та ліквідації автономної ланки адміністративних судів призведуть до втрати позитивних здобутків судово-правової реформи в Україні, в рамках якої було запроваджено адміністративне судочинство і створено повноцінну систему адміністративних судів. Тому, запропонований шлях реорганізації судової системи лише знівелює всі позитивні напрацювання і досягнення судової практики попередніх років.
   
   Адміністративна юстиція визнана і запроваджена у більшості держав світу як найефективніший механізм захисту прав, свобод і законних інтересів особи від порушень з боку органів державної (публічної) влади. Так, у Міжнародній асоціації органів адміністративної юрисдикції представлені відповідні вищі юрисдикційні органи більш як 100 держав світу та міжнародних організацій (як члени, спостерігачі, запрошені юрисдикції), що підтверджує, що традиція адміністративної юстиції характерна не тільки для Європи. Практично вона запроваджена у всіх частинах світу (ВАСУ набув статусу спостерігача в Асоціації у 2007 році, членство - з 2008 року).
   
   Ураховуючи викладене, визнання людини найвищою соціальною цінністю в Конституції України кореспондується з головним обов'язком судової гілки влади забезпечити ефективність здійснення правосуддя в Україні, що прямо залежить від якісної та ефективної побудови та організації судової системи.
   
   Отже запропоновані законопроектом організаційні основи системи адміністративних судів порушують цілісність цієї системи, містять суттєві загрози конституційним гарантіям права громадян на судовий захист від неправомірних дій суб'єктів владних повноважень.
   
   2. Текст запропонованої редакції частини третьої статті 125 Конституції України пропонує, що "відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди."
   
   Згідно з частиною другою статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії, тому вони не можуть містити дієслова умовного способу, а виключно наказові способи дієслова.
   
   3. У перехідних положеннях законопроекту передбачено переатестацію всіх суддів. Проте це положення не узгоджується з європейськими стандартами судочинства. У пункті 47 Висновку щодо пропозицій стосовно внесення змін до проекту закону про внесення змін до Конституції щодо посилення незалежності суддів України від 10 грудня 2013 року N CDL-AD (2013)034 Венеціанська комісія вже звертала увагу на те, що проведення кваліфікаційного іспиту для всіх суддів може поставити під загрозу незалежність суддів.
   
   У пункті 48 вказаного Висновку Венеціанська комісія наголошує на тому, що "кваліфікаційний тест для всіх діючих суддів є дуже делікатним питанням. Комісія поставилася дуже критично до звільнення з посад всіх суддів у Сербії, які повинні були повторно подати заяву на вступ на свою посаду. Кваліфікаційні тести для всіх діючих суддів можуть створити подібні проблеми, поставити під загрозу незалежність суддів, а тому їх слід уникати. Проблеми з кваліфікацією суддів мають розв'язуватися шляхом ефективного дисциплінарного провадження в окремих випадках".
   
   Венеціанська комісія у своєму висновку зазначила, що замінити всіх володарів мантій (більш як 8 тис. осіб) неможливо без шкоди для безперервності здійснення правосуддя. Крім того, такі радикальні зміни у судовій системі є спробою розбалансувати її і тим самим перетворити суддівський корпус на інструмент обслуговування інтересів державно-владного апарату, тобто створити додаткові можливості впливу на суди і суддів.
   
   Відповідно до міжнародно-правових актів міжнародна спільнота надає особливого значення унеможливленню впливу на суд та незаконному втручанню у діяльність суду та суддів. Низка ухвалених міжнародними організаціями у різний час міжнародних документів, в яких розглядається питання незалежності та недоторканності суддів, лише підкреслює важливість та значимість цих міжнародних принципів, яких в обов'язковому порядку варто дотримуватися задля розбудови справжньої демократичної держави.
   
   У Висновку N 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів для Комітету Міністрів Ради Європи про принципи й правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема етичні норми, несумісну з посадою поведінку та неупередженість, наголошено: "Незалежність суддів - найважливіший принцип і право громадян кожної держави, включаючи суддів. Він має як інституційний, так і індивідуальний аспекти. Сучасна демократична держава повинна бути заснована на принципі поділу влади. Кожний суддя повинен робити все необхідне, щоб підтримувати незалежність судової влади як на інституційному, так і на індивідуальному рівні.
   
   Пунктом 4 Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя (Перша світова конференція щодо незалежності правосуддя, Монреаль, 1983 рік) передбачено, що "судді є незалежними від виконавчих і законодавчих органів держави".
   
   Пунктом 1 Європейського статуту судді, прийнятого Європейською асоціацією суддів у 1993 році, закріплено, що "незалежність кожного судді є невідчужуваною. Всі національні та міжнародні органи влади мають гарантувати незалежність судді". Згідно з пунктом 2 цього міжнародного документа "суддя підпорядкований лише закону, він не звертає уваги на політичні партії чи інші групи тиску. Він виконує свої обов'язки вільно від будь-якого зовнішнього впливу та без невиправданих затримок".
   
   Також відповідно до пункту 4 Рекомендацій CM/Rec (2010)12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року "незалежність судді гарантується незалежністю судової влади загалом. Це є основним принципом верховенства права".
   
   Як висновок: положення законопроекту щодо проведення повної переатестації суддів порушують конституційні принципи незалежності та недоторканності суддів. У свою чергу порушення незалежності суддів є проявом порушення основ демократичного розвитку суспільства, що не зміцнює гарантії надійного захисту демократичних цінностей та правового порядку, становить загрозу утвердженню в державі принципу верховенства права.
   
   Конституційний Суд України Рішенням від 1 грудня 2004 року N 19-рп/2004 (далі - Рішення) надав офіційне тлумачення Конституції та законів України з питань гарантій незалежності та недоторканності суддів.
   
   У підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення зазначено, що незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу, конституційним принципом організації та функціонування судів і професійної діяльності суддів. Незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов'язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами та іншою, крім закону, волею.
   
   Частиною другою статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Це стосується і визначеного статтею 55 Конституції України права на судовий захист. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, наведеної в абзаці п'ятому підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення, зниження рівня гарантій незалежності суддів опосередковано може призвести до обмеження можливостей реалізації права на судовий захист.
   
   Крім того, статтею 131² законопроекту пропонується встановити, що для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура, незалежність адвокатури гарантується.
   
   Запропонований проект Закону визначає конституційно-правові засади правосуддя як однієї з функцій держави, при цьому визначаючи правовий статус органів судової влади, органів прокуратури та інституту адвокатури.
   
   Підвищення рівня довіри до правосуддя полягає не лише у створенні механізмів, спрямованих на очищення судової влади від проявів корупційних діянь з боку суддів, а й у створенні аналогічного механізму по відношенню до інституту адвокатури, оскільки цей інститут на сьогодні є не менш скомпрометований завдяки діям, які сприяють поширенню негативних явищ задекларованої політиками корумпованості суддівського корпусу України.
   
   Незважаючи на це, законопроектом встановлюються особливі вимоги лише по відношенню до суддівського корпусу та судової влади і жодним чином не згадується про необхідність застосування аналогічних вимог до інституту адвокатури як одного із суб'єктів діяльності у сфері правосуддя.
   
   При цьому суспільству нав'язується думка, що судді на сто відсотків хабарники. Тоді виникає питання: а хто є хабародавцем?!
   
   Тобто вже на початковій стадії проведення судової реформи можна спостерігати явно дискримінаційний підхід щодо до судів та суддів, оскільки фактично з тексту законопроекту випливає, що найбільш корумпованими є суди.
   
   Однак варто звернути увагу на те, що не останню роль у підриві довіри суспільства до органів судової влади відіграє інститут адвокатури, який стає свого роду посередником у процесі отримання необхідних судових рішень під час здійснення представницьких функцій у судах та можливого отримання суддями незаконної вигоди за ухвалення відповідних судових рішень.
   
   Тому необхідно передбачити обов'язок декларування адвокатами своїх статків і доходів. Також разом із проведенням переатестації суддівського корпусу варто провести й системну переатестацію інституту адвокатури, що дасть можливість всеохоплюючого очищення системи правосуддя від негативного явища - корупції та сприятиме створенню можливості реального захисту прав та законних інтересів громадян завдяки утвердженню принципів законності і верховенства права у суспільстві не лише як їх простого декларування, а й реального втілення у життя та неодмінного дотримання всіма учасниками судового процесу.
   
   4. Відповідно до статті 1312 законопроекту виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення. Законопроект передбачає винятки стосовно представництва в суді у спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів і референдумів, трудових спорах, у малозначних суперечках, а також у зв'язку з представництвом малолітніх або неповнолітніх осіб та осіб, визнаних судом недієздатними або дієздатність яких обмежена. У свою чергу представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року.
   
   Закріплення за адвокатами майже виключного права надавати правову допомогу є обмеженням права фізичних та юридичних осіб на вільний вибір захисника своїх прав. Розгляд багатьох цивільних судових спорів відбувається взагалі без залучення стороною адвоката, і в цьому немає ніякої правової необхідності. З огляду на досить високу вартість адвокатських послуг запровадження зазначених обмежень становить загрозу для доступу до правосуддя як фізичних, так і юридичних осіб, а отримання правової адвокатської допомоги для окремих верств населення взагалі може буде недоступним. Так, не менш важливим прошарком юридичних осіб є державні та комунальні підприємства, органи місцевого самоврядування. Важко уявити директора школи-інтернату як відповідального керівника організації, у якої бюджетне фінансування буде вкрай лімітованим, і для представництва в суді він буде змушений звертатися до послуг адвоката. Така ж ситуація складеться із сільськими, селищними радами, бюджету яких не вистачає навіть на прибирання та освітлення вулиць. Відповідно законопроектом обмежується не лише представництво інтересів сторони в суді, а взагалі обмежується право доступу до правосуддя і можливість сторони вільно обирати собі захисника.
   
   У Рішенні від 16 листопада 2000 року N 13-рп/2000 (справа щодо вільного вибору захисника) Конституційний Суд України дійшов висновку, що обмеження прав людини і громадянина у вільному виборі захисника суперечить міжнародним зобов'язанням України, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Верховною Радою України 17 липня 1997 року, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року, ратифікованого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року N 2148-VIII, Основних принципів, що стосуються ролі юристів, прийнятих восьмим Конгресом ООН з питань попередження злочинності і поводження з правопорушниками 27 серпня - 7 вересня 1990 року.
   
   Стаття 9 Конституції України встановила, що "чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
   
   Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України".
   
   Таким чином, наділення адвокатів практично виключним правом надавати правову допомогу, а також здійснювати захист та представництво прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суперечить Конституції України та нормам міжнародного права, а тому є недопустимим.
   
   Ураховуючи викладене, Вищий адміністративний суд України вважає, що норми цього законопроекту руйнують систему адміністративного судочинства, запровадження якої є свідченням розвитку демократичної, правової держави відповідно до європейських стандартів і гарантією права особи на справедливий суд, а також значно звужують право громадян на вільний вибір захисника своїх порушених прав, свобод та законних інтересів, установлюють адвокатську монополію на представництво інтересів фізичних та юридичних осіб у судах та носять дискримінаційний характер.